Truy cập nội dung luôn

Đánh giá pháp luật Luật Thanh tra hiện hành và những hạn chế về thanh tra nội bộ trong lĩnh vực giáo dục

Luật Thanh tra 2010 được ban hành và có hiệu lực đã góp phần tạo khung pháp lý quan trọng trong việc hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra. 

THAM LUẬN

ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT LUẬT THANH TRA HIỆN HÀNH VÀ NHỮNG HẠN CHẾ VỀ THANH TRA NỘI BỘ TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC

TS. Nguyễn Thắng Lợi , Vụ trưởng Vụ GQKNTC

Tổng cục Thi hành án dân sự,  Bộ Tư pháp

 

Luật Thanh tra 2010 được ban hành và có hiệu lực đã góp phần tạo khung pháp lý quan trọng trong việc hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra. Căn cứ các quy định của Luật, chương trình, kế hoạch đã được phê duyệt và theo sự chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, hàng năm các cơ quan Thanh tra Nhà nước đã tiến hành nhiều cuộc thanh tra tập trung vào các lĩnh vực: quản lý đầu tư xây dựng; quản lý tài chính ngân sách; thực hiện chính sách xã hội; quản lý, sử dụng tài nguyên; đền bù giải phóng mặt bằng; giáo dục, đào tạo và thanh tra trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng… Qua thanh tra, đã phát hiện, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý nhiều sai phạm, thu hồi tiền, tài sản cho Nhà nước và tập thể, cá nhân; đồng thời kiến nghị với cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung nhiều cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm khắc phục những khuyết điểm, sơ hở trong công tác quản lý, góp phần phát triển kinh tế và tăng cường trật tự, kỷ cương xã hội. Hầu hết kết quả các cuộc thanh tra đã được các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhất trí, dư luận đồng tình, ủng hộ, vì thế vai trò, vị thế của cơ quan Thanh tra được nâng lên rõ rệt. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra trong thời gian vừa qua vẫn còn nhiều tồn tại; hệ thống các văn bản pháp luật về thanh tra còn chưa thực sự hoàn chỉnh, nhiều điểm còn bộc lộ bất hợp lý, không phù hợp với tình hình và yêu cầu của thực tiễn.

Trong phạm vi chuyên đề tham luận này, chúng tôi chỉ xin phân tích đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật thanh tra, những hạn chế của pháp luật thanh tra hiện hành trong mối liên hệ, điều chỉnh đối với hoạt động thanh tra nội bộ tại các CSGDĐH, trường CĐSP, từ đó, đề xuất một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra và hoàn thiện cơ chế thi hành Luật trong thời gian tới.

 1. Đánh giá các quy định của Luật Thanh tra và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật

1.1. Các quy định chung của Luật Thanh tra

1.1.1. Vị trí, vai trò và chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước trong mối quan hệ với cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên và cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp

- Luật Thanh tra 2010 đã nâng cao địa vị pháp lý của cơ quan thanh tra, xác định tính độc lập tương đối của các cơ quan thanh tra trong mối quan hệ với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, tăng cường tính chủ động, tính tự chịu trách nhiệm cho các cơ quan thanh tra, Thủ trưởng các cơ quan thanh tra trong việc ra quyết định thanh tra, kết luận thanh tra, quyết định xử lý trong và sau thanh tra.

- Luật Thanh tra 2010 không phân định tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước thành lập theo cấp hành chính và tổ chức cơ quan thanh tra nhà nước thành lập theo ngành, lĩnh vực mà chỉ quy định về các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, bao gồm: cơ quan thanh tra nhà nước và Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Việc quy định về tổ chức như trên là phù hợp vì sẽ khắc phục sự trùng lặp trong hoạt động thanh tra.

- Theo quy định của Luật Thanh tra 2010, tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước được xây dựng phải bảo đảm tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, điều hành của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới. Các cơ quan thanh tra phải có tính độc lập, chủ động trong hoạt động thanh tra, nhất là sự chủ động trong kết luận, kiến nghị và xử lý về thanh tra. Tuy nhiên, việc tổ chức các cơ quan thanh tra phải phù hợp với các quy định của Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Cụ thể Thanh tra Bộ chịu sự chỉ đạo, điều hành của Bộ trưởng và chịu sự chỉ đạo về công tác, hướng dẫn về tổ chức, nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh chịu sự chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp và chịu sự chỉ đạo về công tác, hướng dẫn về tổ chức, nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ; Thanh tra sở chịu sự chỉ đạo, điều hành của Giám đốc sở; chịu sự chỉ đạo về công tác thanh tra và hướng dẫn về nghiệp vụ thanh tra hành chính của Thanh tra tỉnh, về nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Bộ.

- Khái niệm về thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành chưa rõ ràng dẫn đến một số lĩnh vực hiểu thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành lẫn lộn với nhau.

- Chưa có quy định có tính chất định lượng chỉ tiêu như thế nào thì một số lĩnh vực sẽ giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho một số đơn vị (ví dụ: lĩnh vực đó 1 năm cần tổ chức ít nhất bao nhiêu cuộc thanh tra chuyên ngành). Dẫn đến một số đơn vị được giao chức năng thanh tra chuyên ngành nhưng số cuộc thanh tra tiến hành quá ít, tản mạn…

Luật Thanh tra 2010 chưa phân định rõ thẩm quyền hành chính (quản lý, điều hành hoạt động của cơ quan thanh tra) với thẩm quyền thực thi pháp luật (tiến hành thanh tra và ra kết luận thanh tra). Đồng thời, Luật Thanh tra 2010 chưa có quy định tiêu chí thống nhất về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành để làm căn cứ cho Tổng Thanh tra Chính phủ và các Bộ trưởng thống nhất đề xuất Chính phủ quy định cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

1.1.2. Trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành

Luật thanh tra 2010 đã tập trung tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra cũng như Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, đồng thời, phân định, làm rõ các nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động quản lý nhà nước về thanh tra.

1.1.3. Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan trong hoạt động thanh tra.

Để công tác thanh tra đạt hiệu quả, bên cạnh các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra phải thực hiện tốt nhiệm vụ của mình thì công tác phối hợp cũng như trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra đóng một vai trò quan trọng. Trên thực tế việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý sau thanh tra hiện nay đang gặp nhiều khó khăn. Nguyên nhân do nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật của một số tổ chức, cá nhân bị xử lý còn hạn chế. Nhiều trường hợp cố ý hoặc trốn tránh việc thực hiện kết luận thanh tra nhưng chưa được xử lý kịp thời, nghiêm minh.

Hiện nay, Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn chỉ quy định đối với việc thực hiện Kết luận thanh tra mà chưa có quy định và đưa ra các biện pháp chế tài cụ thể đối với trách nhiệm thực hiện Quyết định thanh tra của cơ quan có thẩm quyền.

1.1.4. Các nguyên tắc hoạt động thanh tra và các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động thanh tra.

- Theo Khoản 1 Điều 43 quy định về thanh tra hành chính “Hoạt động thanh tra chỉ được thực hiện khi có quyết định thanh tra” thì quyết định thanh tra là bắt buộc phải có làm căn cứ để tiến hành bất cứ cuộc thanh tra hành chính nào. Tuy nhiên với hoạt động thanh tra chuyên ngành thì không có quy định nào tương tự như vậy. Bên cạnh đó, Điều 51 quy định “Trong trường hợp phân công Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra chuyên ngành thì Chánh thanh tra Bộ, Chánh thanh tra Sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập thì Chánh thanh tra Bộ, Chánh thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành phải xác định rõ phạm vi, nhiệm vụ, thời hạn tiến hành thanh tra”. Theo quy định này thì thanh tra chuyên ngành khi được tiến hành bởi thanh tra viên hoặc người được giao thực hiện thanh tra chuyên ngành độc lập thì sẽ không có quyết định thanh tra.

Quyết định thanh tra là văn bản xác định phạm vi, nhiệm vụ, thời hạn thanh tra. Đây không chỉ là căn cứ để đoàn hay người có thẩm quyền tiến hành thanh tra thực hiện thanh tra mà còn là cơ sở để đối tượng thanh tra, các cơ quan, tổ chức giảm sát, kiểm tra hoạt động thanh tra biết đoàn thanh tra hay người có thẩm quyền thanh tra thực hiện thanh tra đúng phạm vi, thời hạn, nhiệm vụ hay không.

Do đó, xét về tầm quan trọng của quyết định thanh tra cũng như sự tương quan giữa hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành thì Luật nên quy định bắt buộc phải có quyết định thanh tra làm căn cứ cho mọi cuộc thanh tra.

1.2. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra nhà nước; cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành

1.2.1. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra nhà nước và người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước; của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và người đứng đầu cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

Luật Thanh tra năm 2010 đã quy định rõ trách nhiệm của cơ quan thanh tra, thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước, đối tượng thanh tra trong việc thực hiện các yêu cầu, kiến nghị, kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra và các chế tài để xử lý đối với các hành vi không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra.

Luật thanh tra không quy định cụ thể các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành mà do Chính phủ quy định theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ sau khi đã thống nhất với Bộ trưởng. Xét về tổ chức các cơ quan thanh tra thì việc Luật quy định như vậy là phù hợp với nguyên tắc tổ chức Bộ máy hành chính nhà nước hiện nay, tạo sự thông suốt từ Trung ương đến địa phương, đối với hoạt động của các cơ quan thanh tra, không làm phát sinh thêm các cơ quan thanh tra nhưng vẫn đảm bảo được vị trí, vai trò của hoạt động thanh tra trong hoạt động phục vụ quản lý nhà nước, đặc biệt là hoạt động quản lý của các cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực.

Tuy nhiên, hiện nay nhiều Bộ, ngành được giao quản lý đa ngành, đa lĩnh vực nên cơ cấu tổ chức nhiều Bộ có Tổng cục, Cục thuộc Bộ thực hiện nhiệm vụ quản lý theo phân cấp, vì vậy ở một số Tổng cục, Cục thuộc Bộ đã thành lập cơ quan thanh tra, ở một số Sở có Chi cục và Thanh tra Chi cục trực thuộc dẫn đến việc tổ chức và hoạt động cơ quan thanh tra này còn lúng túng và thiếu thống nhất.

- Khoản 6 Điều 3 Luật Thanh tra quy định: “Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, bao gồm Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chi cục thuộc Sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành”. Tuy nhiên, Nghị định 07/2012/NĐ-CP ngày 09/02/2012 quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành thì không chỉ các Cục thuộc Bộ mà các Cục thuộc Tổng cục cũng được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (Điều 7); không chỉ Chi cục thuộc Sở mà Chi cục thuộc Cục cũng được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (Điều 8). Như vậy, đã có sự không thống nhất giữa Luật Thanh tra với Nghị định 07/2012/NĐ-CP. Cần có khảo sát sự cần thiết của việc giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành cho các Cục thuộc Tổng cục, các Chi cục thuộc Cục.

- Về trình tự, thủ tục hoạt động thanh tra chuyên ngành: tại Điều 37 Luật Thanh tra quy định các hình thức thanh tra theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên, thanh tra độc lập và thanh tra đột xuất. Tuy nhiên, Nghị định số 07/2012/NĐ-CP chỉ quy định hình thức thanh tra chuyên ngành theo kế hoạch và thanh tra chuyên ngành đột xuất, việc thực hiện thanh tra chuyên ngành thường xuyên hiện chưa có văn bản hướng dẫn, gây nên những khó khăn nhất định trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

- Việc giao thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập cũng chưa có hướng dẫn cụ thể.

1.2.2. Mối quan hệ về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan thanh tra nhà nước và giữa các cơ quan thanh tra nhà nước với cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành

Hiện nay, hoạt động thanh tra vẫn còn sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa Thanh tra Bộ, Thanh tra tỉnh với Thanh tra Sở. Trên thực tế, có những doanh nghiệp Trung ương đóng trên địa bàn địa phương vừa chịu sự kiểm tra, thanh tra của Thanh tra Bộ quản lý chuyên ngành, vừa chịu sự kiểm tra, thanh tra của Thanh tra Sở và Thanh tra tỉnh. Sự chồng chéo trên xuất phát từ lý do nền hành chính của nước ta hiện nay có xu hướng chia cắt theo chiều ngang, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có đầy đủ các quyền (nhưng cấp độ thấp hơn) giống như các cơ quan Trung ương. Vì vậy, phạm vi quản lý của Bộ, ngành đối với các địa phương bị hạn chế và bị chi phối bởi cơ quan hành chính ở địa phương. Các Sở hiện vẫn là cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, đối với một số cơ quan tương đương Sở được tổ chức theo ngành dọc thì sự lệ thuộc vào địa phương cũng rất lớn. Do đó, đã tạo ra những khoảng giao thoa nhất định giữa quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ.

1.3. Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra

Luật Thanh tra 2010 đã tăng cường tính chủ động của các cơ quan thanh tra trong việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra nhằm bảo đảm cho công tác thanh tra đạt hiệu quả tốt. Tuy nhiên, việc thực hiện một số quyền trong hoạt động thanh tra hiện nay vẫn còn gặp vướng mắc làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thanh tra.

1.4. Hoạt động thanh tra và giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra

1.4.1. Các quy định về xây dựng, phê duyệt Định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra; hình thức, căn cứ ra quyết định thanh tra, công khai kết luận thanh tra, các thời hạn trong hoạt động thanh tra và việc xử lý vi phạm trong hoạt động thanh tra.

Hiện nay, các quy định về xây dựng, phê duyệt Định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra được quy định tương đối đầy đủ.

Về công khai kết luận thanh tra: căn cứ Điều 39 Luật Thanh tra năm 2010 và Điều 46 của Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ đã quy định việc công khai rõ ràng về đối tượng, địa điểm, phương pháp và thời gian. Tuy nhiên, trong nội dung văn bản có quy định: “...thành phần bao gồm người ra quyết định thanh tra hoặc người được ủy quyền...”, như vậy Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành quyết định thanh tra hành chính, việc ủy quyền cho người khác tham gia dự công bố kết luận cũng gặp không ít khó khăn, gây ảnh hưởng đến trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra vì người được ủy quyền nếu không phải là thành viên đoàn thanh tra.

1.4.2. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra hành chính, hoạt động thanh tra chuyên ngành, đặc biệt là hoạt động thanh tra liên ngành, hoạt động thanh tra của của công chức thanh tra chuyên ngành.

Luật Thanh tra 2010 đã quy định rõ về trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra, nhất là trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra của của công chức thanh tra chuyên ngành. Các quy định này đã góp phần tạo thuận lợi cho hoạt động thanh tra; bảo đảm nguyên tắc  hoạt động thanh tra nhanh nhạy, kịp thời phát hiện và xử lý ngay các sai phạm. Đáng chú ý là trong hoạt động thanh tra chuyên ngành ngoài thanh tra theo kế hoạch, thanh tra đột xuất, Luật đã bổ sung hình thức thanh tra thường xuyên theo yêu cầu quản lý.  Hình thức thanh tra này đã giúp cho Thanh tra bộ, Thanh tra sở và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành triển khai hoạt động thanh tra theo yêu cầu công tác quản lý và yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.

1.4.3. Nhiệm vụ, quyền hạn và đặc biệt là việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra, thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành.

Nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra đã được quy định cụ thể trong Luật Thanh tra năm 2010. Về cơ bản quá trình triển khai thực hiện các quy định này đều thuận lợi, đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ thanh tra. Tuy nhiên việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra, thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành còn bộc lộ một số hạn chế sau:

Thứ nhất, việc chuẩn bị trước khi tiến hành thanh tra còn hạn chế, việc nắm thông tin về nội dung thanh tra chưa đầy đủ, việc khảo sát xây dựng đề cương chưa được coi trọng đúng mức dẫn đến đề cương, kế hoạch thanh tra chưa xác định được trọng tâm, trọng điểm vì vậy khi tiến hành thanh tra gặp nhiều khó khăn trong khâu thẩm tra, xác minh, kết luận. Khi tiến hành thanh tra chưa tiên lượng được phần việc và tính phức tạp của nó nên không chủ động để thực hiện. Việc duy trì chế độ thông tin và xử lý vấn đề phát sinh giữa thành viên Đoàn thanh tra trong các khâu lập biên bản, Báo cáo kết quả thanh tra của thành viên Đoàn thanh tra chưa được sâu sát, chưa được thảo luận kỹ nên chưa phát hiện kịp thời những vướng mắc để xử lý ngay trong khi còn thanh tra tại đơn vị.

Thứ hai, về việc xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra: Theo Khoản 1 Điều 49 Luật Thanh tra năm 2010 “Chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải có văn bản báo cáo kết quả thanh tra và gửi tới người ra quyết định thanh tra. Trường hợp người ra quyết định thanh tra là Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thì báo cáo kết quả thanh tra còn phải được gửi cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp”. Một thực tế trong thời gian vừa qua, sau khi kết thúc thanh tra tại đơn vị các Đoàn thanh tra mới bắt đầu tập trung soạn thảo Báo cáo kết quả thanh tra nên thời gian viết báo cáo thường kéo dài hơn so với quy định. Nội dung báo cáo thường dàn trải, chưa nêu bật được tính chất, mức độ sai phạm và trách nhiệm của cá nhân có liên quan; các nội dung nêu trong dự thảo báo cáo chỉ dừng lại mô tả sự việc, chưa xem xét đầy đủ các sự kiện có liên quan, chứng cứ chưa chắc chắn nên khi đánh giá, kết luận rất khó và thường có ý kiến khác nhau giữa các thành viên Đoàn thanh tra; Mặc dù Đoàn thanh tra có nhiều cố gắng trong việc thẩm tra, xác minh, kết luận các nội dung thanh tra nhưng chất lượng báo cáo kết quả thanh tra còn hạn chế.

Thứ ba, về ban hành kết luận thanh tra: Tại Khoản 1 Điều 50 Luật Thanh tra 2010 quy định “Chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản kết luận thanh tra và gửi tới Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên, đối tượng thanh tra”. Trên thực tế, các dự thảo Kết luận thanh tra sẽ do Trưởng Đoàn thanh tra xây dựng sau đó trình người ra quyết định thanh tra ký ban hành. Nhìn chung, các dự thảo Kết luận thanh tra do Trưởng Đoàn thanh tra xây dựng không khác nhiều so với Báo cáo kết quả thanh tra mà Trưởng Đoàn thanh tra lập trước đó. Những nội dung nêu trong dự thảo Kết luận thanh tra, phương pháp thể hiện còn hạn chế; có dự thảo chỉ là sự rút gọn (giảm bớt số trang) của Báo cáo kết quả thanh tra. Vì vậy, việc phân tích đánh giá, quy kết trách nhiệm nêu trong dự thảo Kết luận thanh tra chưa tương xứng với thẩm quyền của người ký Kết luận thanh tra. Đây là một trong những khó khăn khi hoàn chỉnh dự thảo kết luận trước khi ký ban hành, đồng thời cũng là những khó khăn cho người ký Kết luận thanh tra. Phần lớn các Kết luận thanh tra chưa có chiều sâu, chưa làm rõ nguyên nhân, chưa đánh giá chính xác tính chất của hành vi vi phạm, nhất là các hành vi liên quan đến tham nhũng; việc kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm của tổ chức, cá nhân có liên quan trong một số trường hợp vẫn chưa rõ ràng, cụ thể; việc đôn đốc, chỉ đạo và hướng dẫn thực hiện sau thanh tra chưa đúng mức dẫn đến tỷ lệ thu hồi kinh tế và xử lý trách nhiệm chưa cao, làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra.

Thứ tư, Kết luận thanh tra, mặc dù Luật quy định thuộc quyền hạn của người ra quyết định thanh tra, nhưng trên thực tế vẫn phải chờ xin ý kiến của cấp trên vì thường liên quan đến trách nhiệm quản lý của các cán bộ chủ chốt. Mặt khác, việc thi hành chủ yếu phụ thuộc vào thủ trưởng cơ quan quản lý và ý thức chấp hành của đối tượng thanh tra. Luật thanh tra đã đề cập đến trách nhiệm của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc thực hiện yêu cầu, kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra. Tuy nhiên các quy định này chưa được thể hiện đầy đủ, do đó thiếu cơ sở để thực hiện, thiếu các chế tài, nhất là khi xử lý các hành vi chống đối, cản trở, không thực hiện yêu cầu, kết luận, kiến nghị của các cơ quan thanh tra. Vì vậy, kỷ cương, kỷ luật trong quản lý hành chính bị giảm sút.

1.4.4. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục, phương thức tổ chức giám sát đối với hoạt động của Đoàn thanh tra; việc tổ chức thẩm định và quy trình thẩm định Dự thảo Kết luận thanh tra.

- Trong thời gian qua, công tác giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra đã được Bộ Tư pháp nói chung và Thanh tra Bộ nói riêng được chú trọng. Hoạt động giám sát đã giúp cho các Đoàn thanh tra chấp hành tốt hơn quy chế hoạt động Đoàn thanh tra, đảm bảo thực hiện đúng trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra; chấp hành tốt quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức; tăng tính tự giác, ý thức chấp hành kỷ luật của các thành viên Đoàn thanh tra, góp phần phòng ngừa tiêu cực, nhũng nhiễu của thành viên Đoàn thanh tra khi thi hành công vụ. Tuy nhiên công tác giám sát Đoàn thanh tra vẫn còn tồn tại một số khó khăn, vướng mắc như: Theo Quy chế giám sát, kiểm tra hoạt động của Đoàn thanh tra hiện hành thì sau khi thành lập Đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải giám sát Đoàn thanh tra hoặc cử người giám sát. Tuy nhiên, quá trình áp dụng quy định này trên thực tế đã gặp không ít khó khăn, do số lượng biên chế của các cơ quan thanh tra còn hạn chế, trong khi cùng thời điểm phải tổ chức nhiều Đoàn thanh tra, dẫn đến không có người để giám sát, nhất là ở cơ sở. 

- Về việc kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra, quyết định xử lý sau thanh tra, Bộ Tư pháp thấy việc thực hiện quy định này là rất khó, vì khi tiến hành kiểm tra thì trách nhiệm chuyển hồ sơ thanh tra như thế nào; việc kiểm tra phải tuân theo trình tự, thủ tục nào... Vấn đề này cũng cần phải hướng dẫn rất cụ thể thì mới triển khai được. Hiện nay chưa có quy định làm cơ sở pháp lý cho việc thẩm định, kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của Kết luận thanh tra.

1.4.5.Quyền, nghĩa vụ của đối tượng thanh tra.

Quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra là những nội dung đã được Luật thanh tra quy định rõ. Tuy  nhiên, thực tiễn hoạt động thanh tra cho thấy nhiều trường hợp đối tượng thanh tra thiếu cộng tác với Đoàn thanh tra, thậm chí có tình trạng chống đối hoạt động thanh tra, nhất là việc thiếu cộng tác trong việc cung cấp thông tin, tài liệu cho Đoàn thanh tra. Một số các kiến nghị sau thanh tra (về hành chính, kinh tế) mặc dù được các cơ quan thanh tra nhà nước, các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình thanh tra đưa ra các yêu cầu, kiến nghị nhưng không được các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thực hiện.

Trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm nhưng khi Thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành lập biên bản vi phạm nhưng đối tượng thanh tra không chịu ký vào biên bản, gây khó khăn cho việc quyết định xử lý vi phạm hành chính.

1.5. Hoạt động theo dõi, giám sát, kiểm tra thực hiện kết luận thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm trong hoạt động thanh tra

Trong thời gian vừa qua, hoạt động kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện Kết luận thanh tra đã góp phần nâng cao ý thức chấp hành các kiến nghị tại Kết luận thanh tra của các đối tượng được thanh tra từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra và hiệu lực của Kết luận thanh tra. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của Thanh tra Bộ còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc như sau:  

- Thực tiễn cho thấy việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra ở nhiều nơi chưa nghiêm túc, nhất là trong việc thu hồi các khoản tiền sai phạm nộp ngân sách nhà nước, còn thiếu các biện pháp hữu hiệu, các chế tài cụ thể để buộc các đối tượng phải thực hiện. Ví dụ như  trường hợp đối tượng thanh tra không thực hiện kết luận, kiến nghị thanh tra hoặc thực hiện nhưng không đầy đủ, nghiêm túc, kéo dài thời gian thì xử lý như thế nào? mức độ xử lý ra sao.

- Bên cạnh đó, pháp luật về thanh tra chưa có một chế tài mang tính cưỡng chế, bắt buộc đối tượng thanh tra, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải thực hiện các yêu cầu từ phía các chủ thể thanh tra ngoài biện pháp là báo cáo với cơ quan chủ quản của đối tượng thanh tra xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp cơ quan chủ quản của đối tượng thanh tra bao che cho đối tượng thanh tra thì việc xem xét, xử lý đối tượng thanh tra là rất khó khăn.

- Việc thẩm tra dự thảo kết luận thanh tra là một khâu quan trọng trong hoạt động thanh tra nhưng chưa được quy định trong luật dẫn đến một số đơn vị thực hiện, một số đơn vị thực hiện chưa thống nhất.

1.6. Một số nội dung khác có liên quan

- Luật Thanh tra quy định thời gian xây dựng báo cáo và kết luận thanh tra tối đa 30 ngày. Tuy nhiên, trên thực tế, sau khi kết thúc thanh tra, đoàn thanh tra phải có nhiều thời gian để tổng hợp số liệu, đối chiếu quy định, xây dựng báo cáo kết quả thanh tra, báo cáo người ra quyết định thanh tra, xây dựng Dự thảo kết luận, lấy ý kiến của các cơ quan chức năng, ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra để hoàn thiện kết luận thanh tra. Người ký kết luận thanh tra cũng cần có thời gian để thẩm định kết luận thanh tra, nên thời hạn 30 ngày là chưa phù hợp với thực tế, đặc biệt là đối với các cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành.

- Luật Thanh tra còn thiếu quy định về chuyển hồ sơ cho cấp Ủy và Ủy ban kiểm tra Đảng để tiến hành kiểm tra và xem xét xử lý theo thẩm quyền đối với tổ chức đảng, đảng viên có vi phạm được phát hiện trong công tác thanh tra, phòng, chống tham nhũng dẫn đến chưa có sự tương thích giữa Luật Thanh tra và Luật phòng, chống tham nhũng.

- Khoản 1 Điều 49 Luật Thanh tra quy định “Chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải có văn bản báo cáo kết quả thanh tra và gửi tới người ra quyết định thanh tra. Trường hợp người ra quyết định thanh tra là Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thì báo cáo kết quả thanh tra còn phải được gửi cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp”. Tuy nhiên, thực tế nhiều cuộc thanh tra sau khi kết thúc thanh tra tại đơn vị, các Đoàn thanh tra mới soạn thảo Báo cáo kết quả thanh tra nên thời gian viết báo cáo thường dài hơn so với quy định.

2. Những hạn chế của pháp luật về thanh tra nội bộ đối của các CSGDĐH, trường CĐSP

Trong các cơ sở giáo dục đại học, trường cao đảng sư phạm, công tác thanh tra là một trong những hoạt động quan trọng nhằm ngăn ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật. Cùng với việc phát hiện và xử lý các vi phạm pháp luật, thanh tra còn đóng vai trò như một biện pháp phòng ngừa hữu hiệu các vi phạm quy chế, quy định, pháp luật. Thanh tra cùng với các phương thức kiểm tra, giám sát sẽ giúp bảo đảm kỷ cương pháp luật. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát dù được thực hiện dưới bất cứ hình thức nào, cũng luôn có tác dụng hạn chế, răn đe những hành vi vi phạm pháp luật của các đối tượng quản lý; khắc phục các kẽ hở của chính sách, pháp luật, ngăn ngừa tận gốc mầm mống phát sinh những vi phạm pháp luật. Cơ sở pháp lý của hoạt động này, trước hết được quy định tại đoạn 2 khoản 2 Điều 113, Luật Giáo dục: “Hoạt động thanh tra giáo dục trong cơ sở giáo dục nghề nghiệp, cơ sở giáo dục đại học do thủ trưởng cơ sở trực tiếp phụ trách theo quy định của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước về dạy nghề”. Đồng thời, khoản 4 Điều 70 Luật Giáo dục đại học cũng quy định: “Cơ sở giáo dục đại học thực hiện tự thanh tra và tự kiểm tra theo quy định của pháp luật. Hiệu trưởng cơ sở giáo dục đại học chịu trách nhiệm về thanh tra, kiểm tra trong cơ sở giáo dục đại học”.

Như vậy, Luật Giáo dục và Luật Giáo dục đại học hiện hành đều có quy định về hoạt động thanh tra trong các cơ sở giáo dục, nhưng loại hình thanh tra này có thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật thanh tra hay không thì lại không được Luật Thanh tra quy định.

Tuy nhiên, Điều 78 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra quy định về tổ chức thanh tra nội bộ trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước: “Cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước thành lập tổ chức thanh tra nội bộ hoặc bố trí cán bộ làm công tác thanh tra nội bộ để giúp Thủ trưởng cơ quan, đơn vị, người đứng đầu doanh nghiệp nhà nước thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra trong phạm vi quản lý của mình.

Căn cứ vào quy định của Luật Thanh tra và Nghị định này, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị, người đứng đầu doanh nghiệp nhà nước có trách nhiệm tổ chức và chỉ đạo hoạt động thanh tra trong cơ quan, doanh nghiệp, đơn vị mình”. Căn cứ vào quy định này, Thông tư số 51/2012/TT-BGDĐT ngày 18/12/2012 của Bộ Giáo dục và đào tạo quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra của cơ sở giáo dục đại học, trường trung cấp chuyên nghiệp. Theo đó, Điều 3 của Thông tư quy định: “Hoạt động thanh tra, kiểm tra ở các cơ sở giáo dục đại học là hoạt động thanh tra nội bộ, giúp phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, phát hiện những sai phạm và các hành vi vi phạm pháp luật, kiến nghị biện pháp khắc phục và phòng ngừa từ đó giúp các đơn vị, tổ chức, cá nhân trong trường thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình, đóng góp có hiệu quả vào việc hoàn thành tốt nhất nhiệm vụ của cơ sở giáo dục đại học”.

Có thể nói rằng sự nghiệp giáo dục và đào tạo của nước ta đang có những thay đổi to lớn và những bước phát triển mới mang tính thời đại. Hệ thống văn bản pháp luật được sửa đổi, hoàn thiện công tác quản lí giáo đục tạo nên những đổi mới góp phần nâng cao chất lượng giáo dục. Song, tính pháp lý của các quy định về thanh tra nội bộ chưa cao, mới chỉ dừng lại chủ yếu ở mức thông tư của Bộ Giáo dục đào tạo và một điều khoản trong Nghị định của Chính phủ, chưa có nội dung nào được luật hóa trong Luật Thanh tra. Thực tiễn, khó có thể tìm ra mối liên hệ pháp lý giữa các quy định của Luật Thanh tra về hai loại hình thanh tra (thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) với các quy định về hoạt động thanh tra nội bộ của các CSGDĐH, trường CĐSP.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện Luật Thanh tra và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật

- Cần quy định cụ thể tính độc lập, tự chịu trách nhiệm  của cơ quan Thanh tra, xây dựng tính hệ thống, liên kết của cơ quan thanh tra cấp dưới với cơ quan thanh tra cấp trên.

- Cần quy định chế tài cụ thể trong việc xử lý các đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức cá nhân có liên quan đến việc thực hiện các kết luận thanh tra mà không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận thanh tra.

- Cần quy định rõ về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại đối với kết luận thanh tra theo hướng: cơ quan, đơn vị chủ trì cuộc thanh tra sẽ giải quyết khiếu nại lần đầu nếu kết luận thanh tra có khiếu nại (kể cả trường hợp kết luận thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành); khiếu nại lần hai sẽ do cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp giải quyết.

- Cần tăng thời gian ban hành Kết luật thanh tra vì các Kết luận thanh tra, mặc dù Luật quy định thuộc quyền hạn của người ra quyết định thanh tra, nhưng trên thực tế vẫn phải chờ xin ý kiến của cấp trên và các đối tượng liên quan.

- Cần quy định thống nhất về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Trong đó, quy định cụ thể về bộ phận tham mưu, cán bộ, biên chế của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; xác định rõ những cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ở cấp Trung ương, địa phương; đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành phù hợp với vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và đặc điểm của mỗi Bộ, ngành.

- Cần quy định theo hướng tăng thời hạn Báo cáo kết quả thanh tra và ban hành Kết luận thanh tra cho phù hợp với thực tiễn, đặc biệt là các cuộc thanh tra do Thanh tra Bộ, Thanh tra Chính phủ tiến hành.

- Khắc phục hạn chế của pháp luật về thanh tra nội bộ đối của các CSGDĐH, trường CĐSP, cụ thể: nên sửa Luật thanh tra theo hướng có quy định về loại hình thanh tra nội bộ để phân biệt với thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Đồng thời để đề cao tính pháp lý của hoạt động thanh tra này, Luật cần giao Chính phủ quy định những nội dung cơ bản về nguyên tắc, nội dung, hình thức thanh tra nội bộ và tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra nội bộ. Đây sẽ là cơ pháp lý quan trọng và vững chắc để Bộ Giáo dục và đào tạo hướng dẫn chi tiết và thực hiện thống nhất trong toàn ngành, từ đó giúp các đơn vị, tổ chức, cá nhân trong các cơ sở giáo dục, đào tạo thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình, đóng góp có hiệu quả vào việc hoàn thành tốt nhất nhiệm vụ của Nhà trường nói riêng và toàn ngành Giáo dục nói chung./.